邬贞高

　　【要点提示】

　　《政府信息公开条例》作为行政法规，尚不足以承担设定知情权这一基本权利的重任，因此其立法目的不在于保护知情权，而在于提高政府的透明度、依法行政和发挥政府信息对生产生活的服务作用。根据《政府信息公开条例》之立法目的，公民申请公开的政府信息，应当基于自身的特殊需要相关，而不论该政府信息在性质上属于应主动公开的政府信息抑或依申请公开的政府信息。公民认为行政机关未依法在报刊等公共媒介上公开应当主动公开的政府信息的，不属于申请公开政府信息的法律关系的处理范畴，不能通过申请行政机关在报刊上公开的方式实现其目的。

　　【案例索引】

　　一审：浙江省365bet手机版（2015）甬慈行初字第66号（2016年1月25日）

　　二审：宁波市中级人民法院（2016）浙02行终57号（2016年3月28日）

　　【案情】

　　上诉人（原审原告）：马某、王某、许某

　　被上诉人（原审被告）：慈溪市长河镇人民政府

　　浙江省365bet手机版经审理查明：原告马某、王某、许某分别系慈溪市长河镇大牌头村、大云村和沧田村的村民。2015年5月21日，三原告向被告邮寄政府信息公开申请一份，要求被告公开确权登记为慈溪市长河镇农民集体所有的原大云公社和沧田公社101.11公顷围垦土地自1992年1月起至2014年12月止的全部收入和开支情况的信息，具体内容为：1.宁波生态农庄租赁该土地的收入金额；2.宁波生态农庄将该土地的50多亩转为国有土地的征地费金额；3.将该土地转让出租给其他人的收入金额；4.复垦补助费等其他收入；5.镇政府代管费用的开支金额。三原告还要求被告在《今日长河》报纸上发布上述信息，并向三原告各提供一份。被告于同年5月23日收到三原告提交的申请，但未在法定期限内对三原告作出答复。三原告以被告不履行法定职责为由，于2015年6月18日向慈溪法院提起行政诉讼。该案审理过程中，被告于2015年7月1日、7月7日进行了两次补充公开和答复。经释明后，三原告不同意撤诉，慈溪法院以（2015）甬慈行初字第52号判决确认被告未及时履行政府信息公开职责违法。后三原告认为被告于2015年7月1日、7月7日作出的答复遗漏和隐瞒了收入情况，亦属违法，再次提起本案行政诉讼。本案审理过程中，被告又于2015年10月14日向三原告补充提供了沧田渔场缴款情况（1993年4月1日至2000年12月2日）和大云渔场缴款情况（1992年3月18日至2000年6月15日）各一份。但被告未按照三原告的要求在报刊上公布相关政府信息。经释明后，三原告不同意撤回本案起诉。

　　三原告诉称：被告于2015年7月1日、7月7日作出的答复遗漏和隐瞒了收入情况，答复内容失实。三原告所申请公开的政府信息属于被告应当主动公开的政府信息，故三原告要求被告在《今日长河》报纸上予以发布合情合理合法，被告未按三原告要求的形式公开政府信息，亦属违法。现三原告诉请判令：1.撤销被告于2015年7月1日、7月7日作出的两次政府信息公开答复，责令被告按照三原告于2015年5月21日提出的政府信息公开申请的内容和形式履行法定职责；2.本案诉讼费由被告承担。

　　被告辩称：被告于2015年5月23日收到三原告的政府信息公开申请之后，于2015年7月1日、7月7日两次向三原告提供了相关政府信息的载体或作出了答复、说明，被告的政府信息公开答复虽超过了法定的答复期限，但答复内容符合客观实际，适用法律、法规正确。本案审理过程中，被告根据三原告在（2015）甬慈行初字第52号案件及本案中所提供的线索，经过主动搜集、检索，发现除被诉的答复内容之外，尚有部分围垦土地的收益情况，因此于2015年10月14日对三原告进行了补充答复。三原告认为除被告公开内容以外尚存在其他收入情况，可以向被告提供相关线索，或就该项可能存在的政府信息单独申请公开，但不能据此认为被告在答复中故意遗漏、隐瞒而主张撤销；2.通过报刊进行公开是《政府信息公开条例》规定的行政机关主动公开的一种政府信息公开形式，而本案属依申请公开，三原告要求通过报刊进行公开无法律依据，且不具合理性。而被告已向三原告提供了相关材料的复印件，符合法律规定。综上，请求法院驳回三原告诉请。

　　【审判】

　　浙江省365bet手机版认为：三原告向被告申请公开5项政府信息。对于其中应当公开的政府信息，被告已将相关信息载体向三原告提供或对原告进行了答复。对于三原告政府信息公开申请中表述不明确的内容，被告已通知三原告予以明确。而关于被告的政府信息公开答复内容中不完整的部分，被告在诉讼过程中已补充进行答复，对此答复不完整部分宜判决确认违法。另外，被告已向三原告送达了涉案书面答复和相关材料，答复形式已满足了三原告自身获取政府信息的要求，符合《政府信息公开条例》的相关规定。三原告要求被告另行在报纸上刊登相关政府信息内容的请求，于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：一、确认被告慈溪市长河镇人民政府2015年7月1日、7月7日的政府信息公开行为对原告马某、王某、许某的政府信息公开申请中第三项内容答复不完整违法；二、驳回原告马某、王某、许某的其余诉讼请求。

　　一审宣判后，三原告提起上诉，认为被上诉人于2015年7月1日、7月7日、10月14日先后三次作出的答复，内容仍然不真实、不完整，且三上诉人申请公开的政府信息属于乡镇政府应当主动公开的信息，慈溪市长河镇农村集体组织成员均有权知晓，故三上诉人要求长河镇政府在《今日长河》报纸上刊登，合法合理。三上诉人请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人于2015年7月1日、7月7日、10月14日先后三次作出的答复行为，责令被上诉人重新作出答复并在《今日长河》报纸上刊登。

　　宁波市中级人民法院认为：三上诉人向被上诉人申请公开5项政府信息。对于其中应当公开的政府信息，被上诉人已将相关信息载体向三上诉人提供。对于三上诉人政府信息公开申请中表述不明确的内容，被上诉人已通知三上诉人予以明确。而关于被上诉人的政府信息公开答复内容中不完整的部分，被上诉人在一审诉讼过程中已补充进行答复，对此一审法院已判决确认答复不完整部分违法。另外，被上诉人已向三上诉人送达了涉案书面答复和相关材料，答复形式已满足了三上诉人自身获取政府信息的要求。三上诉人要求被上诉人另行在报纸上刊登相关政府信息内容的请求，不属于本案政府信息公开申请法律关系的处理范畴，故不予支持。综上，判决驳回三原告的上诉。

　　【评析】

　　本案中，三原告认为被告应当根据三原告的要求在相关报刊上公布政府信息的逻辑如下：1.本案所涉的政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第九条、第十二条规定的行政机关应当主动公开的政府信息；2.根据《条例》第十五条之规定，行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，因此三原告要求被告在当地报纸上公开应当主动公开的政府信息，符合法定的公开形式。乍看之下，该主张符合《条例》的条文逻辑，但从《条例》的立法目的，以及该条例各条文的内在逻辑考虑，上述主张并不能成立。

　　一、《条例》立法目的解析

　　《条例》第一条是关于立法目的的规定，即“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。有学者认为，《条例》的颁布为“保障公民的知情权作出了制度安排”[①]，或者为“公众知情权提供法律保护”[②]。但也有学者认为，《条例》的立法目的不在于知情权的保护，而在于提高政府的透明度、依法行政和发挥政府信息对生产生活的服务作用[③]。笔者同意第二种观点。

　　1.《条例》规定了政府信息的有限获取原则。

　　有学者为了辨明《条例》的立法目的，提出对知情权和信息获取权应予以区分[④]”，“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。在如何解读以上限制条件时，行政机关拥有绝对的主动权，换言之，以上限制条件可归纳为一点，即“依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。而目前关于政府信息公开制度的权威性规范就是《条例》本身。也就是说，作为最高行政机关的国务院所制定的《条例》，同时也是规范行政机关政府信息公开行为的基本准则，其所设定的各种限制，下属各级行政机关自然奉为圭臬。而《条例》第十三条又规定了公民、法人或其他组织申请获取政府信息的限制条件，即“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”（简称“三需要”）。由此可知，我国政府信息公开制度遵循的是有限获取原则，而不是“以公开为原则、以不公开为例外”的原则。有学者甚至认为，《条例》实质上体现的是“不公开是原则，公开是例外”的原则[⑤]。，并引入了“知的需要”和“知的权利”这两个概念。公民、法人或者其他组织实现“信息获取权”的途径有两种，一种是基于“知的需要”的“特殊信息获取权”，也就是在特殊情况下，公民为了满足特定的利益，向行政机关申请获取政府信息，这些信息是以公民的特殊需求为基础的；一种是基于“知的权利”的“一般信息获取权”，即除为满足特定利益需求而申请获取政府信息之外，建立在公民权利基础上的、不以信息申请人对于信息需求为前提的、一般性和普适性的信息权利。后者也叫做“知情权”。知情权是属于公民基本权利的范畴，不以公民与所获取的政府信息之间具有利害关系为前提。知情权所对应的政府信息公开原则就是“以公开为原则，以不公开为例外”。这是一种以权利为导向的模式。在这一模式下，除极少数涉及国家利益、社会公共利益、个人隐私等政府信息得以免于公开之外，其余信息均应予以公开。反观我们的《条例》，无论是应主动公开的政府信息，还是依申请公开的政府信息，都设置了一些限制条件。《条例》第九条规定主动公开的政府信息应符合的基本要求，如“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的

　　2.《条例》作为行政法规在设定公民知情权上具有局限性。

　　知情权属于公民基本权利的范畴。《中华人民共和国宪法》虽然没有明确写明“知情权”的内容，但《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》和《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》等执政党的文件中都提出了保障公民知情权的概念。然而，作为行政法规的《条例》，并不能承受设定公民知情权的重量[⑥]……根据宪法制定本条例”的内容，但这只能视为《条例》所具有的功能，而不能视为立法目的。况且《条例》最终并没有规定公民享有知情权的内容。即便《条例》在客观上有利于公民知情权的保护，但保护的效果取决于行政机关政府信息公开的力度和效率，而不是取决于知情权这一权能本身。。因此，《条例》在设计政府信息公开制度时，具有先天的局限性。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例草案》中明确规定了“为保障公民行使知情权

　　3.现阶段政府信息公开制度的设置仍以行政权为导向。

　　在有限公开的大前提下，《条例》以列举的方式规定了应当公开的情形（包括应主动公开的政府信息和依申请公开的政府信息），也以列举的方式规定了不应公开的政府信息，如涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。同时，行政机关拥有对上述限制条件的解释权。如《条例》第十条、第十二条规定县级以上各级人民政府及其部门、乡镇人民政府应当按照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，赋予了行政机关对于主动公开的政府信息范围的裁量权。由此可见，《条例》所设立的政府信息公开制度，是以行政权为导向的，而不是以公民知情权为导向。在行政权力主导的政府信息公开法律关系中，制度设计的首要目的在于服务政府信息公开工作，行政机关在信息公开具体工作中所受到的限制，是来自于行政机关内部，而非外部的公民知情权。相对而言，内部约束的强度远不如外部约束。因此，行政机关在解释“三需要”、国家秘密、商业秘密、个人隐私，以及“切身利益”等概念时，具有较大的空间。根据笔者的审判实践经验，在依申请公开政府信息的法律关系中，以“三需要”为由拒绝公开政府信息，已成为一种常见的现象，根据以上分析，我们可以确定这不是一种偶然现象。

　　二、在报刊上公布政府信息不属于申请公开政府信息法律关系的处理范畴

　　关于公民能否申请行政机关在报刊上公布应当主动公开的政府信息，笔者结合三原告的逻辑以及前述《条例》的立法目的予以论述。

　　《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定了行政机关应当主动公开政府信息的范围，第十三条规定公民、法人或者其他组织可根据“三需要”申请公开行政机关应主动公开范围之外的政府信息。从政府信息本身的性质来说，除了法律规定不得公开的之外，政府信息可以分为应主动公开的政府信息和其他依申请获取的政府信息；从政府信息公开的方式来看，政府信息也分为主动公开和依申请公开。本案中原告所主张的政府信息在性质上属于应主动公开的政府信息，而本案所涉的政府信息公开方式为依申请公开。即三原告申请公开被告应主动公开却没有公开的政府信息。关于该种情形下申请人所享有的权利，《条例》并没有明确规定。那么，我们究竟应当从政府信息的性质这一角度来理解申请人的权利呢，还是应当从政府信息的公开方式来理解？如果从政府信息的性质来理解，那么应主动公开的政府信息需要在报刊上公布，是《条例》明确规定的信息公开义务机关应履行的职责。如此一来，申请人不需要说明或证明其利害关系，只要提出申请，行政机关理所应当地需要在报刊上公布。但这显然与前文所述《条例》的立法目的相悖。因此只能从政府信息的公开方式角度来理解，将该种情形纳入依申请公开政府法律关系的范畴来判断。

　　通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开应主动公开的政府信息，是《条例》明确规定的行政机关应履行的义务。但《条例》的这一规定，并不意味着公民、法人或其他组织可以直接行使外部约束，“有权利必有救济”这一命题说明，“救济”是“权利”的必要条件。但从目前的规定来看，公民对于行政机关未依法公开应主动公开的政府信息的，并无基于“一般信息获取权”而寻求救济的可能。虽然《条例》第三十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查。”但这种举报权只能启动内部督促程序，并未赋予公民直接寻求司法救济的权利；该条第二款还规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，即便从该语境中我们可以得出公民在上级机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门怠于启动内部调查程序时得寻求司法救济的结论，该诉讼也只能针对其与上级机关之间因举报所形成的法律关系。若欲直接起诉主动公开政府信息的义务机关，则必须满足“具体行政行为侵犯其合法权益”这一条件。而这一权利属于“特殊信息获取权”，不是知情权。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条的规定，公民、法人或者其他组织只能基于获取政府信息的需求而向信息公开义务机关提出申请，而不能笼统地认为行政机关未依法主动公开，直接提起诉讼，要求行政机关依照法定形式公开。《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》甚至规定行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供，并没有区分该政府信息是行政机关应当主动公开的还是其他政府信息。也就是说，在依申请公开政府信息的法律关系中，申请人所申请的信息必然是为了满足自身需要，无论该政府信息在性质上属于应主动公开的政府信息，还是其他依申请公开的政府信息。

　　三、本案三原告自身的特殊需求已得到满足

　　就本案而言，三原告申请获取的政府信息——长河镇农民集体所有的资产的经营、收支情况，属于《条例》第九条规定的涉及公民切身利益、需要公众广泛知晓的政府信息，被告理应主动公开。三原告认为被告未依法主动将相关政府信息通过报刊等便于公众知晓的方式公开违法，向被告长河镇人民政府提出了政府信息公开申请。申请书中写明了政府信息公开的方式，即“在《今日长河》报上发布，并提供给申请人”。三原告作为长河镇的农民，与涉案政府信息之间具有切身的利害关系，可以基于自身需要而申请获取政府信息，对此被告已向三原告提供了相关政府信息的载体。三原告自身获取政府信息的需求得到满足之后，相关政府信息未在当地报纸上公布，已不属于依申请公开政府信息法律关系的处理范畴。

　　四、结言

　　当然，对于《条例》立法目的的科学性，有学者提出了质疑[⑦]，并引述了美国、英国、韩国、日本及我国台湾地区等围绕公民知情权建设信息公开法律体系的例子，认为《条例》的立法目的存在权利主体界定不清、立法目的与立法功能不分、立法目的多重导致权力和权利失衡等不足之处。以本案为例，三原告申请公开的政府信息涉及长河镇广大农民的切身利益，理应通过报刊等便于公众广泛知晓的方式主动公开，而被告并未履行主动公开的义务。囿于我国现行政府信息公开制度的局限性，相关民众只能基于自身的特殊需要申请公开，而不能基于一般的知情权等权利约束行政机关的消极怠工行为。客观上讲，如果能够以在报纸上公布的方式公开相关政府信息，使民众广泛地知晓集体资产的经营、收支情况，显然有利于督促乡镇政府依法经营管理该集体资产，维护广大农民的合法权益。因此《条例》的立法目的确实存在不足之处。《国务院关于加强法制政府建设的意见》中提出要全面推进政务公开，加大政府信息公开的力度，“坚持以公开为原则、不公开为例外”。这一文件为建立以知情权为中心的信息公开制度设定了美好的愿景。但是，我们也不能全盘否定《条例》现阶段所设定的行政权力导向模式和政府信息有限获取原则。《条例》对于自身的功能定位具有局限性，但对于信息公开范围的限制也体现了一定的时代性。如果一味地强调政府信息公开范围的扩大化，甚至超出了政府解决问题的能力范围，将不利于社会和谐稳定。以知情权为核心、以公民权利为导向的信息公开制度的建立，“应当诉诸于修改《保密法》、《档案法》等位阶更高的法律，或者制定有关信息公开的综合性基本法律”[⑧]，甚至涉及行政诉讼原告资格审查标准的调整[⑨]。这是一个系统的工程，是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就。